房地产税法草(cǎo)案已有(yǒu)大體(tǐ)框架 正向各地征求意见

从来没有(yǒu)哪个税种，像房地产税这般牵动社会的神经。

4月11日，财政部副部長(cháng)程丽华在博鳌亚洲论坛上指出，将进一步优化税制结构，既立足当前，又(yòu)着眼長(cháng)遠(yuǎn)，兼顾税收调控和筹集财政收入功能(néng)，逐步优化税制结构，深入推进增值税改革，构建更加公平简洁的税收制度，推进房地产税立法和实施，建立综合与分(fēn)类相结合的个人所得税制度。

自今年3月以来，这已是房地产税被官方第六次正式提及，相比往年的原则性表述，今年关于房地产税的说法愈发具體(tǐ)。

记者从业内人士处获悉，目前房地产税法草(cǎo)案已有(yǒu)大體(tǐ)框架，正向各地征求意见。

以税收法定来引领税制改革

自2011年在上海、重庆两市启动试点开征房产税，至今已近八年。细心观察不难发现，在过去很(hěn)長(cháng)一段时间里，有(yǒu)关房地产税立法的官方消息并不多(duō)见。

转折点出现在今年两会期间——

3月4日，十三届全國(guó)人大一次会议发言人张业遂在人大会议首场新(xīn)闻发布会上表示，房地产税法律

草(cǎo)案正在加快起草(cǎo)完善；

3月5日，在十三届全國(guó)人大一次会议上，國(guó)務(wù)院总理(lǐ)李克强在政府工作报告中提出“要深化财税體(tǐ)制改革”“健全地方税體(tǐ)系，稳妥推进房地产税立法”；

3月7日，时任财政部副部長(cháng)史耀斌对外透露，按照中央的决策部署，目前全國(guó)人大常委会预算工作委员会、财政部以及其他(tā)有(yǒu)关方面正在抓紧起草(cǎo)和完善房地产税法律草(cǎo)案。房地产税总體(tǐ)思路是“立法先行、充分(fēn)授权、分(fēn)步推进”；

3月11日，十二届全國(guó)人大常委会工作报告中明确提出，2018年将继续加强立法工作，落实税收法定原则，研究制定房地产税法；

3月25日，财政部部長(cháng)刘昆称，将按照“立法先行、充分(fēn)授权、分(fēn)步推进”的原则，推进房地产税立法和实施。

对于这种变化，中國(guó)财税法學(xué)研究会会長(cháng)、北京大學(xué)财税法研究中心主任、北京大學(xué)法學(xué)院教授刘剑文(wén)深有(yǒu)感触。分(fēn)析个中缘由，刘剑文(wén)认為(wèi)，与多(duō)个背景相关。

首先，就是全面依法治國(guó)的深入推进。“房地产税涉及到社会公众的重大利益调整，关系到民(mín)众的私有(yǒu)财产，这是落实全面依法治國(guó)的必然要求，也是落实税收法定原则的内在要求。”刘剑文(wén)说。

其次，就是财税體(tǐ)制改革。营改增从2012年开始推行，直至2016年大规模全面铺开。营业税过去是地方主體(tǐ)税种，而增值税是共享税，营改增完成之后，虽然通过增值税分(fēn)享比例的调整试图缓和地方财政收入困境，但这毕竟是过渡性措施，还是要在税制层面探寻新(xīn)的地方主體(tǐ)税种。在这种背景下，如何建立起新(xīn)的地方主體(tǐ)税种、如何处理(lǐ)好中央和地方的关系，成為(wèi)必须要解决的问题。

最后，房地产税一直是社会高度关注的问题，涉及到重大利益调整，作為(wèi)政府部门，出于法治政府的要求，理(lǐ)应对这种关切作出回应，而不应该遮遮掩掩。

如何理(lǐ)解“立法先行、充分(fēn)授权、分(fēn)步推进”原则

党的十九大之后，关于房地产税立法的思路愈发清晰。

围绕房地产税，上一任财政部部長(cháng)肖捷曾在《党的十九大报告辅导读本》中发表署名文(wén)章，提出：“按照‘立法先行、充分(fēn)授权、分(fēn)步推进’的原则，推进房地产税立法和实施。”

对于这一原则，刘剑文(wén)进行了解释。

首先，立法先行。对于房地产税究竟是先改革还是先立法，曾有(yǒu)不小(xiǎo)的争论。2011年，重庆和上海两地启动了开征房产税的改革试点。2014年，党的十八届四中全会对全面依法治國(guó)作出部署，并明确加快重点领域立法。先立法后改革的思路就此清晰，这就意味着房地产税的改革必须要在法律框架下进行，因此，立法先行是几年来达成的广泛共识，这也有(yǒu)助于稳定各界的预期、最大程度凝聚全社会的共识，并且将税制改革可(kě)能(néng)给市场经济某些层面造成的干扰作用(yòng)降到最低。

其次，充分(fēn)授权。我國(guó)地域辽阔，各个地方差异很(hěn)大，经济状况、文(wén)化背景、收入水平都不同，所以要充分(fēn)授权。当然，这种授权的前提，是在全國(guó)人大及其常委会的统一立法下，将一些操作制度授权给國(guó)務(wù)院或者地方。比如税率问题，可(kě)由中央制定浮动税率，然后授权地方根据本地區(qū)情况来制定当地适用(yòng)的税率，发挥中央和地方的两个积极性。

再次，分(fēn)步实施。房地产税立法征收是个大工程，房地产税是个技术性比较强的税种，涉及到很(hěn)多(duō)问题。比如，全國(guó)的房产信息要有(yǒu)一个统一平台。再比如，要建立房地产登记制度、房地产纠纷救济制度等等，都需要一个过程。

一直以来，对于房地产税的作用(yòng)，有(yǒu)一种观点认為(wèi)其主要是调节收入。对此，刘剑文(wén)并不认同。“房地产税确实可(kě)以在短期内起到调节收入的作用(yòng)，但是，征收房地产税的主要功能(néng)在于组织收入，即通过组织地方财政收入来高效、充分(fēn)、公正地提供地方性公共产品和公共服務(wù)。从整體(tǐ)上看，税收的首要和原初职能(néng)都是组织收入，在稳定汲取收入的基础上，才有(yǒu)调节的空间和可(kě)能(néng)。”

“税收焦虑”是正常现象

影响亿万中國(guó)人的房地产税如何征？什么时候开始征？对房地产市场影响如何？对哪些人群影响最大？可(kě)以说，一直以来，只要谈到房地产税，就会引发很(hěn)多(duō)“税收焦虑”。

“实际上，‘税收焦虑’是一个正常的现象，可(kě)以说，是我國(guó)法治进程中的一个必然反映，也是民(mín)主法治时代大家关注税收问题的必然结果。”刘剑文(wén)指出，今年是改革开放40周年，40年来我國(guó)最大的一个变化就是社会财富总量的大幅增加，从而也带来千家万户的财富增長(cháng)。而对于很(hěn)多(duō)民(mín)众来说，家庭财产主要體(tǐ)现為(wèi)房产。因此，房地产税成為(wèi)焦点，不难理(lǐ)解。

刘剑文(wén)指出，目前对房地产税来说，已经不再是要不要征的问题，而是怎么征的问题，是如何更好地处理(lǐ)國(guó)家和个人利益的问题。对于房地产税我國(guó)已经做了很(hěn)多(duō)卓有(yǒu)成效的工作，现在需要的就是不断总结、提升和完善。

刘剑文(wén)进一步指出，房地产税的征收范围以及免征范围、是按照面积还是按照套数征收等问题，是下一步立法中需要解决的关键点。而如何处理(lǐ)不同纳税人之间的关系、中央和地方的关系、立法机关和行政机关的关系等问题，则是未来房地产税征收立法中的难点所在。

中央财经大學(xué)房地产法研究所所長(cháng)尹飞：

房地产税立法应妥善处理(lǐ)热点问题

按照落实税收法定的要求，作為(wèi)新(xīn)税种，房地产税的开征必须先立法，需要有(yǒu)法律规定。尽管实践中对于征收房地产税，我國(guó)已经积累了不少经验，但在具體(tǐ)立法过程中，仍有(yǒu)许多(duō)关键问题需要厘清。

共有(yǒu)产权房、“两限房”、经济适用(yòng)房等产权受限的房产如何征税？在已经缴纳了高昂土地出让金后，房地产税应如何实现公平？开征房地产税之后是否还需要缴纳物(wù)业费？

“对于房地产税立法，我们需要冷静思索，进行客观、细致、全面、理(lǐ)性地系统性考量，而不要轻率作出规定。”中央财经大學(xué)房地产法研究所所長(cháng)、中央财经大學(xué)法學(xué)院院長(cháng)尹飞近日接受《法制日报》记者采访时指出，在房地产税相关立法过程中，应当妥善处理(lǐ)热点问题。

必须妥善界定房产范围

尹飞认為(wèi)，房地产税立法时必须妥善界定房产的范围。首先，目前我國(guó)房屋产权类型较多(duō)，实践中存在大量不完全的房屋产权。比如，所谓共有(yǒu)产权房、“两限房”等，这些房屋一定期限内不得上市交易，其权能(néng)受到一定限制。其次，形态多(duō)样的土地产权也直接影响房屋产权的完整性。如果土地使用(yòng)权是通过出让形式取得，那么就会有(yǒu)权利期限的限制，比如，住宅用(yòng)地最長(cháng)不得超过70年，由于是有(yǒu)偿取得，建设在其上的房屋原则上可(kě)以自由流转。而集體(tǐ)土地和划拨用(yòng)地并没有(yǒu)权利期限的问题，建设在其上的房屋流转受到限制。

此外，对于建造在划拨土地上的房屋而言，尹飞认為(wèi)其类型、历史渊源更是复杂，如何征税也需要认真考量。比如，作為(wèi)对计划经济时期低工资的补偿的所谓房改房以及作為(wèi)保障房一种的经济适用(yòng)房，是否应当允许其入市交易都是值得商(shāng)榷的。

“在流转受到限制甚至严格限制的情况下，这种房产是否為(wèi)真正意义上的财产？其如何估值并据以征税？”在尹飞看来，房地产税的征收如果完全不考虑这些因素，简单纳入征收范畴，显然过于草(cǎo)率。

妥善处理(lǐ)房地产税和土地出让金的关系

近年来，围绕房地产税的讨论很(hěn)多(duō)，但其之所以千呼万唤不出来，有(yǒu)一个绕不过去的问题，就是过高的房价或者说过高的地价。

尹飞指出，实际上，土地使用(yòng)权出让金与房地产税二者之间的联系十分(fēn)密切，无视土地出让金因素，轻率征收房地产税，对于支付了高额地价的业主来说，显然是不公平的。

“作為(wèi)一个理(lǐ)性的开发商(shāng)拿(ná)地时，其报价的基础是将来購(gòu)房者能(néng)够接受的房价。”尹飞具體(tǐ)举例说，在没有(yǒu)房地产税的情况下，买房人每平方米愿意出十万元，但是如果每年还要征收2%的房地产税，可(kě)能(néng)情况就会变化。“这种情况下，我们不能(néng)否认出让金与房地产税存在相当的互斥关系。已经支付了高额出让金的土地，至少在征收房地产税时应当考虑这一因素，适用(yòng)较低税率或者设定相应的免征条件。”尹飞认為(wèi)。

对于住宅建设用(yòng)地使用(yòng)权到期后如何处理(lǐ)这一焦点问题，尹飞观点十分(fēn)明确，在他(tā)看来，一步到位直接征收房地产税可(kě)能(néng)是最好的选择。“这种做法其利在于：一是避免了自动无偿永久续期可(kě)能(néng)带来的國(guó)家土地所有(yǒu)权无法體(tǐ)现的问题。二是避免了房屋所有(yǒu)权无期限和土地使用(yòng)权有(yǒu)期限的矛盾。三是一并解决了续期续多(duō)久的问题。四是避免了可(kě)能(néng)造成的社会不公。五是解决了如果续期收费权利人拒不缴纳的问题。”

此外，对于小(xiǎo)产权房以及集體(tǐ)建设用(yòng)地上建造、符合城乡规划而且安全上又(yòu)没有(yǒu)任何问题的房屋，尹飞认為(wèi)也可(kě)以采用(yòng)相同思路。“对于这些房产，无需再进行征收、补交出让金，可(kě)以通过房地产税解决问题。”

妥善处理(lǐ)房地产税和物(wù)业费关系

房地产税立法时还有(yǒu)一个需要仔细考量的问题，就是如何处理(lǐ)其与物(wù)业费的关系。“如果开征房地产税，就必须要界定清楚其与物(wù)业费的关系。换言之，物(wù)业服務(wù)中的内容，哪些应该交给政府来维护，哪些可(kě)以交给物(wù)业公司来提供服務(wù)，这些都需要进一步划清。否则就会出现业主在缴纳了房地产税之后，还要缴纳物(wù)业费，去承担本应由政府来承担的开支，客观上造成双重征税的局面。这一点在立法时也必须认真考虑。”尹飞说。