我國(guó)房地产调控的效果一直不尽如人意，房价几乎单边上涨，似乎越调控，房价越高。就一線(xiàn)城市和部分(fēn)二線(xiàn)城市而言，我们认為(wèi)，调控效果欠佳的主要原因之一，就是没有(yǒu)将房地产供给调控与需求调控并重。今年10月，國(guó)内多(duō)个房价上涨较快的热点城市再次推出了房地产调控政策。从密集的调控政策可(kě)以感受到大家对房价高企、资产泡沫和中國(guó)经济未来的担忧。总的来说，需求调控主要侧重于短期，供给调控则更加侧重中長(cháng)期，且供给调控有(yǒu)助于稳定公众预期。在市场分(fēn)化的情况下，在分(fēn)类施策、因城施策的背景下，我國(guó)房地产调控需要注重供给与需求相结合、長(cháng)期调控与短期调控相结合，并处理(lǐ)好房地产市场与经济发展的关系。
一、我國(guó)房地产调控以需求调控為(wèi)主
我國(guó)房地产周期的拐点和房地产调控政策具有(yǒu)较高的一致性，反映了我國(guó)房地产调控以短期需求调控為(wèi)主的特征：当房价过高时，通过抑制需求来给市场降温；而在房地产低迷或萎缩的时期，同样是运用(yòng)促进需求的手段进行调控。例如，2005年出台一系列需求调控措施后（包括取消住房贷款利率优惠政策、上调房贷首付比例等），房地产销售增速有(yǒu)了明显回落；房地产市场在2008年、2012年的上行，以及最近一轮房价上涨（2014年底开始），也都和各部门放松对需求的管制有(yǒu)关。
最近，热点城市再次推出房地产调控政策。以北京為(wèi)例，9月30日发布的《关于促进本市房地产市场平稳健康发展的若干措施》提出了加大住宅用(yòng)地供应力度，合理(lǐ)调整土地供应结构，加快自住型商(shāng)品住房用(yòng)地供应，强化“控地价、限房价”的交易方式，进一步完善差别化住房信贷政策等措施。上海继“沪九条”之后，又(yòu)于10月8日公布六条措施，严格执行限購(gòu)、限贷等房地产市场调控政策，以确保房地产市场平稳健康发展。
通过比较几个一線(xiàn)城市近期的房地产调控新(xīn)政，可(kě)以看到，各地房地产调控举措中，既有(yǒu)需求调控，也有(yǒu)供给调控，但仍然以需求调控（如限贷、限購(gòu)政策）為(wèi)主。并且，需求调控的措施更加具體(tǐ)、可(kě)落实，而供给方面的调控举措则是比较笼统、原则性的，短期内也难以落实。由于需求调控直接通过硬性标准抑制了交易量，效果几乎是立竿见影的，但却不是一个“治本”的方法。并且，我國(guó)房地产供给方面的问题比较突出。
二、房地产市场供给方面的问题较為(wèi)突出
我國(guó)房地产市场供给端的问题比较突出，體(tǐ)现在一、二線(xiàn)城市与三、四線(xiàn)城市形成了分(fēn)化，同时部分(fēn)一、二線(xiàn)城市房价上涨过快。今年以来，一線(xiàn)城市的住宅价格同比增速持续较三線(xiàn)城市高出十几个百分(fēn)点。从百城住宅价格指数来看，2016年9月，一、二、三線(xiàn)城市住宅价格同比分(fēn)别增長(cháng)26.72%、14.87%和6.79%。供给稀缺是热点城市房价高涨的最显性的原因。
首先，住宅用(yòng)地和新(xīn)建住宅供应不足。國(guó)有(yǒu)建设用(yòng)地供应面积近年来呈逐年下降趋势，其中房地产用(yòng)地面积下降更多(duō)。2013-2015年，全國(guó)房地产用(yòng)地占供地面积的比例分(fēn)别為(wèi)27.4%、24.8%和22.5%（如图2、图3）。即使供应减少是由于总量供给过剩，住宅用(yòng)地和新(xīn)建住宅供给的结构性问题依然严峻。据有(yǒu)关方面监测，在16个热点城市中，有(yǒu)8个城市住宅用(yòng)地供应量少于去年同期。厦门减少50.2%，上海减少47.5%，广州减少41.9%，北京减少30.8%，苏州减少21.1%，济南减少21%，南京减少13%，无锡减少9.1%。在16个热点城市中，有(yǒu)6个城市商(shāng)品房住宅批准预售面积同比下降。北京下降32%，无锡下降27.2%，厦门下降23.6%，深圳下降21.4%，合肥下降15.9%，福州下降14%。从地价监测情况来看（如表2所示），一線(xiàn)城市住宅用(yòng)地的同比、环比增速均持续、显著地高于其他(tā)用(yòng)途地价。
第二，房地产的潜在供给难以满足居民(mín)对房地产的需求。截至2016年9月末，全國(guó)房地产开发贷款余额7.04万亿元，同比增長(cháng)7.56%，增速比上月末低0.41个百分(fēn)点，比上年末低9.09个百分(fēn)点；自去年6月份以来总體(tǐ)趋于回落，反映房地产潜在供给下降。購(gòu)房贷款余额17.93万亿元，同比增長(cháng)33.36%，增速比上月末高0.82个百分(fēn)点，比上年末高8.63个百分(fēn)点，反映購(gòu)房需求依然在上升。今年前九个月新(xīn)增的个人購(gòu)房贷款约3.6万亿元，同比多(duō)增约1.8万亿元。
第三，需求端的数量管制虽然使人们看得见的成交量下降，房价增速放缓，却并不能(néng)改变公众对一線(xiàn)城市房价上涨的预期。直接从需求的角度进行数量管制，甚至有(yǒu)可(kě)能(néng)强化房价上涨的预期。今年7月份，全國(guó)住户部门中長(cháng)期贷款增4773亿元，同比多(duō)增1984亿元，占全部对实體(tǐ)经济贷款（4636亿元）的102.96%。尽管这一情形在近期已经有(yǒu)所缓解，但9月新(xīn)增个人住房贷款依然占人民(mín)币贷款增量的39%。居民(mín)部门加杠杆的力度之大是前所未有(yǒu)的。2016年9月末，江苏、广东、浙江、北京、上海房地产贷款余额同比增速分(fēn)别為(wèi)33.80%、32.18%、24.62%、21.15%和18.24%，分(fēn)别比上月末提高0.77、0.54、0.59、2.06和0.30个百分(fēn)点。 5省（市）房地产贷款余额占全國(guó)房地产贷款余额的42.50%，比上月末提高0.07个百分(fēn)点。供给的增加则更有(yǒu)利于稳定预期，应当重视预期管理(lǐ)对房地产市场平稳、健康发展的重要性，但目前房地产调控中对于供给的措施依然比较抽象和笼统。
三、供给调控的意义及着力点
相比于需求调控，供给调控有(yǒu)利于从更加基础的层面改善我國(guó)房地产市场的运行。我國(guó)土地资本化的模式、以及当前各种资源集中于大城市的现实，都意味着我们需要从供给的角度寻求方法。
一是合理(lǐ)地為(wèi)中國(guó)经济的发展提供融资。在我國(guó)经济发展的过程中，土地资本化发挥着重要的作用(yòng)。地方政府竞相追逐促进当地经济增長(cháng)，需要一定的政府财力支撑。一方面，政府以低价形式将土地转让给工业企业，吸引企业投资并拉动就业，进而带动当地经济和政府税收的增長(cháng)，在这个过程中，土地也随着经济的发展而增值；另一方面，作為(wèi)住宅用(yòng)地的土地要素通过拍卖的形式转让给房地产商(shāng)，供房地产商(shāng)开发建设成商(shāng)业地产用(yòng)于居民(mín)購(gòu)买，政府一般可(kě)以从中获得大量的土地财政收入。
根据最新(xīn)的测算，在房价的构成中，政府所得占房价的六成左右。研究表明，作為(wèi)政府收入的重要组成部分(fēn)，不少地方政府的财政收入中土地出让金所占比重都接近50%，有(yǒu)的城市甚至占到了60%以上（周彬和杜两省，2010）。根据國(guó)土资源部的统计，2015年出让國(guó)有(yǒu)建设用(yòng)地22.14万公顷，出让合同价款2.98万亿元，同比分(fēn)别减少20.2%和13.3%。其中，招标、拍卖、挂牌出让土地面积20.44万公顷，占出让总面积的92.3%；招标、拍卖、挂牌出让合同价款2.86万亿元，占出让合同总价款的96.0%。
以土地财政為(wèi)代表的土地资本化模式，在推动经济发展的同时，也在一定程度上為(wèi)地方政府的短期行為(wèi)提供了激励。
高地价提高了地方政府通过土地拍卖获取的收入，因而地方政府有(yǒu)动机通过维持土地供给的稀缺性来获得更多(duō)的土地财政收入。在此前提下，要增加土地的供给就会比较困难。并且，高地价将提升城市发展的成本，地方政府对房地产的依赖性也有(yǒu)可(kě)能(néng)进一步增加，不利于吸引人才、培育新(xīn)经济增長(cháng)点，从而削弱城市竞争力。短期内政府财政收入存在“租税替代”的关系，即政府来自于房地产的租金收入越高，来自于其它行业的税收收入越低，房地产片面发展对实體(tǐ)经济具有(yǒu)不良影响。
作為(wèi)应对，应考虑改革土地拍卖制度。我國(guó)的國(guó)有(yǒu)土地使用(yòng)权拍卖制度下，出价高者得，在未来房地产价格将保持上涨的预期下，土地价格更容易被抬高，“地王”频现。相比之下，上海車(chē)牌拍卖制度值得在我國(guó)土地使用(yòng)权拍卖的制度设计中参考。它要求出价进入有(yǒu)效报价區(qū)间，而有(yǒu)效报价區(qū)间是根据截至一定时间点的最低报价来确定的，在此基础之上，再按照“价格优先、时间优先”的规则确定中标者。显然，在这样的拍卖制度下，报价最高者和最低者都无法中标。在土地拍卖中参考这样的拍卖规则，将会改变“地王”频现的现状，更有(yǒu)利于价格稳定和价值发现。
二是优化资源布局。在一些热点城市房价飙升、供不应求的同时，我國(guó)房地产行业还面临着去库存的艰巨任務(wù)，一、二線(xiàn)热点城市和三、四線(xiàn)城市分(fēn)化十分(fēn)明显。8月份，70个大中城市新(xīn)建商(shāng)品住宅同比价格变动中，最高涨幅為(wèi)44.3%，最低為(wèi)下降3.8%。
我國(guó)优质教育、医疗卫生资源往往在大城市较為(wèi)集中，人口源源不断地涌入北京、上海等國(guó)内一線(xiàn)城市。近年来，國(guó)内主要城市學(xué)區(qū)房现象持续升温，便是公众愿意对优质教育资源支付更高价格的一种體(tǐ)现。有(yǒu)研究测算，學(xué)區(qū)房的租金收益率平均而言比非學(xué)區(qū)房低5%，对于小(xiǎo)户型住宅更可(kě)达19%，且租金率折价存在较大的波动，受教育部门公立學(xué)校入學(xué)政策冲击的影响大[3]。因此，从長(cháng)期来看，在更大范围内提升我國(guó)教育、医疗卫生等资源的质量，亦有(yǒu)助于破解我國(guó)房地产市场面临的难题。
三是提高土地利用(yòng)效率、增加城市住宅用(yòng)地的供给。从國(guó)际比较以及我國(guó)一線(xiàn)城市的土地使用(yòng)情况看，完全有(yǒu)可(kě)能(néng)增加一線(xiàn)城市的住房用(yòng)地供给。实际上，高地价与目前地方政府面临的GDP考核指标有(yǒu)直接的联系。為(wèi)了达到GDP的考核要求，各地區(qū)需要尽可(kě)能(néng)多(duō)发展工业投资，从而影响了土地资源的配置，导致我國(guó)一線(xiàn)城市的工业用(yòng)地占比遠(yuǎn)高于國(guó)际上其他(tā)同类城市。这样的土地使用(yòng)布局对于我國(guó)一線(xiàn)城市来说，并不一定是合理(lǐ)的。
北京、广州和深圳三个城市的工业用(yòng)地占比分(fēn)别达到22%、32%和36%，遠(yuǎn)高于纽约（3.9%）和东京（5.1%）。纽约居住用(yòng)地占城市建设用(yòng)地的比重為(wèi)44%，东京的这一比例更是高达73%，而我國(guó)的北京、广州和深圳的这一比例分(fēn)别仅為(wèi)28%、29%和26%。
一方面，要改变单一追求GDP的绩效考核办法，纠正片面追求经济增長(cháng)速度和当前利益，更加重视民(mín)生、资源环境和長(cháng)遠(yuǎn)利益，优化资源布局。另一方面，在增量土地供应空间有(yǒu)限、供需失衡的情况下，存量土地（城乡建设用(yòng)地范围内的闲置未利用(yòng)土地和利用(yòng)不充分(fēn)、不合理(lǐ)的土地，具有(yǒu)开发利用(yòng)潜力）在城市发展中应该被充分(fēn)挖掘利用(yòng)。据测算，上海中心城區(qū)成片工业用(yòng)地转型空间為(wèi)9000万方，旧住區(qū)改造产生的住宅體(tǐ)量约為(wèi)6000万方。全上海市范围内住宅的建面空间可(kě)达1.6亿方，相当于可(kě)供应8年的成交量（2015年全年上海市住宅销售面积约2000万方）。在盘活存量土地的过程中，应发挥政府主导、统筹协调的优势，缓解供应紧缺，优化城市发展。
提高土地利用(yòng)的效率、增加城市住宅用(yòng)地的供给，不仅可(kě)以从供给端缓解我國(guó)热点城市房价过高、增速过快，而且有(yǒu)助于稳定公众的预期。
诚然，许多(duō)國(guó)家在城镇化率达到75%之前进程中都出现了房地产价格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于当时的经济增速、租售比等指标看上去也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超过“合理(lǐ)范围”的现象。我们认為(wèi)，这一现象是以经济高速发展带来的未来预期收入提升為(wèi)基础的。在中國(guó)通过土地资本化促进地方经济发展的过程中，政府做了大量的统筹协调工作，例如招商(shāng)引资、城市规划，从整个地區(qū)的全局来考虑产业布局、居住片區(qū)的分(fēn)布等，同时进行了大量基础设施建设工作，中國(guó)的经济潜力得到了很(hěn)大的释放，地區(qū)房地产价值亦得到了提升，而房地产价值的提升恰恰是来源于对未来收入的预期。根据初步测算，2016年三季度房地产对经济增長(cháng)的贡献率在8%左右。房地产确实在中國(guó)经济增長(cháng)中扮演了重要角色，但如果房地产的膨胀趋于挤出其他(tā)投资和扼杀企业家精神，对于中國(guó)经济的转型和健康发展则是不利的。因此，还应着眼于中長(cháng)期，从土地和各项资源的供给，以及制度上做改进。
总的来说，我國(guó)当前的房地产调控应注重需求调控与供给调控相结合，短期调控与長(cháng)期调控相结合，并处理(lǐ)好房地产与经济发展的关系。同时，针对市场分(fēn)化的情况，实施更有(yǒu)针对性的政策，甚至采取“一城一策”的方式。一方面，密切关注一線(xiàn)城市以及部分(fēn)二線(xiàn)城市库存下降的情况，加大住房供应；另一方面，对三、四線(xiàn)等商(shāng)品房库存较大的城市，根据当地市场情况，采取有(yǒu)效化解房地产库存的措施。在现有(yǒu)的需求调控的基础上，进一步完善供给调控的措施，兼顾短期和長(cháng)期，促进房地产市场平稳、健康发展。
（本文(wén)仅反映作者的观点，不代表所服務(wù)机构的意见）
作者单位：中國(guó)人民(mín)银行，上海财经大學(xué)金融學(xué)院
来源： 21世纪经济报道
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