8月16日，河南规模最大的棚户區(qū)改造项目——郑州航空港实验區(qū)河东棚户區(qū)改造工程首期建成，共1.8万余套住房，可(kě)容纳3.5万人居住。伍 振摄（人民(mín)视觉）
今年是新(xīn)的棚改三年攻坚计划头一年。上半年，全國(guó)棚户區(qū)改造已开工363万套，完成全年目标任務(wù)580万套的62.5%。今年，又(yòu)是國(guó)家启动以棚户區(qū)改造為(wèi)重要内容的保障性安居工程的第十年。十年间，全國(guó)棚改累计开工3896万套，帮助1亿人“出棚进楼”。棚改十年，城市面貌、个人生活，都发生了哪些变化？
出棚进楼，棚改有(yǒu)利于惠民(mín)生、稳增長(cháng)
近90平方米的两室一厅内，光洁的瓷砖、雪(xuě)白的墙面，空调徐徐送着凉风。绿意葱茏的小(xiǎo)區(qū)内，健身器材齐全，门口公交直达超市和医院。这是82岁的徐州市民(mín)邱从贵今年搬进的棚改安置房。
从前跟家人挤在小(xiǎo)小(xiǎo)的工厂宿舍，现在住进了现代化的宽敞房子，老人连声说很(hěn)满意：“对面的商(shāng)品房每平方米要1.1万元了，我们签约时只要4000多(duō)元，拆迁款就足够置换了，等于没掏钱就住上了大房子，國(guó)家对咱真照顾！”
在徐州，像邱从贵这样“出棚进楼”的居民(mín)累计已有(yǒu)30万户。他(tā)们集體(tǐ)告别了“房屋低矮、道路狭窄、污水横流、燃煤取暖、家中不通自来水、数百户人家共用(yòng)一个旱厕”的生活。
“怎么安置？按照被征收居民(mín)的意愿，就近、异地定销房安置，团購(gòu)商(shāng)品房安置或者是货币化补偿安置。”徐州市城乡建设局党委书记、局長(cháng)杨明说，对这些安置方式仍无力承担的居民(mín)，政府还有(yǒu)“兜底”措施：符合经适房条件的安排经适房，双特困户和符合廉租房条件的直接采取廉租房安置。经济困难、补不起差价的，还可(kě)以实行共有(yǒu)产权安置，10年内被征收居民(mín)可(kě)按房屋征收时的价格購(gòu)买剩余产权。
大面积的棚户區(qū)改造，不仅改变了个體(tǐ)命运，也极大地改善了城市面貌。随着棚户區(qū)改造的推进，搬迁腾出的空间，不少被建成绿地、公园，如今徐州市區(qū)5000平方米以上的公园就有(yǒu)177个。老百姓形象地说，老工业基地徐州从以前的“一城煤灰半城土”变為(wèi)如今的“一城青山(shān)半城湖(hú)”。
棚改也在林區(qū)、垦區(qū)、國(guó)有(yǒu)工矿中铺开。截至2017年底，全國(guó)累计开工改造林區(qū)棚户區(qū)166万套、垦區(qū)危房238万套、國(guó)有(yǒu)工矿棚户區(qū)305万套。既促进了以人為(wèi)核心的新(xīn)型城镇化，也提升了城市功能(néng)和生态环境的综合承载能(néng)力。位于黑龙江省东北部小(xiǎo)兴安岭腹地的“中國(guó)林都”伊春市，利用(yòng)棚改机遇，对218个林场所重新(xīn)进行规划，将1.4万户居民(mín)、3.5万人搬迁到了中心场所，林场所撤并后，植被得到了有(yǒu)效恢复，森林火情大幅降低，每年还可(kě)节约大量木(mù材资源。
住建部相关负责人表示，棚改促进了房地产市场平稳健康发展。房价上涨较快城市，通过新(xīn)建棚改安置住房，增加了住房供应；房地产库存多(duō)的城市，通过棚改货币化安置，促进了房地产去库存。同时，棚改还带动了有(yǒu)效投资。2013年至2017年，全國(guó)棚改完成投资约6万亿元，拉动了建材、装修、家電(diàn)等消费，促进了上下游相关产业发展，对稳增長(cháng)发挥了积极作用(yòng)。
因地制宜，棚改安置政策随市场变化调整完善
棚改十年，圆了一亿人的安居梦。各地在推进棚改工作中攻坚克难，因人而异满足民(mín)生需求，因地制宜平衡棚改资金。但在实际工作中，仍不免有(yǒu)一些问题产生。
比如棚改安置政策问题。去年以来，部分(fēn)三、四線(xiàn)城市房价上涨，就有(yǒu)观点认為(wèi)，是棚改货币化安置比例偏高导致这些原本库存充足的城市房价上涨。
站在棚改十年的时间节点上，棚改安置的政策天平，应该更倾向货币还是实物(wù)，成為(wèi)各地继续推进棚改工作必须考量的重要问题。
在不少专家看来，十多(duō)年的实践经验证明，货币化安置和实物(wù)安置各有(yǒu)利弊，不能(néng)“一刀(dāo)切”。清华大學(xué)房地产研究所所長(cháng)刘洪玉认為(wèi)，此轮三、四線(xiàn)城市房价上涨，影响因素相当复杂，但主要还是新(xīn)型城镇化、货币金融、投资投机等因素的影响，棚改只是一个一般影响因素，不宜过分(fēn)夸大其作用(yòng)。但如果在供求关系紧张的市场上施行货币化安置，则有(yǒu)可(kě)能(néng)推高房价，增加棚改安置的成本。
國(guó)務(wù)院发展研究中心市场经济研究所副所長(cháng)邓郁松认為(wèi)，在库存相对充足的地方，货币化安置相比实物(wù)安置优势明显。比如，能(néng)够更好满足住户多(duō)样化需求，让棚户居民(mín)更自由地选择區(qū)位、面积。再如，可(kě)以大量节省过渡安置的费用(yòng)，缩短安置的周期。在实物(wù)安置情况下，旧房征收、拆迁，安置房建设、配套到最后入住，至少需要两三年。而在货币化安置情况下，从棚户區(qū)出来就能(néng)马上进现成新(xīn)房，大大缩短了安置周期和费用(yòng)。
在“棚改实行实物(wù)安置与货币补偿相结合，由棚户區(qū)居民(mín)自愿选择”的大前提下，10年过去了，“因地制宜”仍是这道选择题的答(dá)案。今年7月，住建部再次强调，商(shāng)品住房库存不足、房价上涨压力较大的地方，应有(yǒu)针对性地及时调整棚改安置政策，更多(duō)采取新(xīn)建棚改安置房的方式；商(shāng)品住房库存量较大的地方，可(kě)以继续推进棚改货币化安置。
事实上，根据棚改进度以及房地产市场的变化情况，近几年棚改政策也在随之调整完善。2015年，住建部会同有(yǒu)关部门指导各地因地制宜实施棚改货币化安置，要求商(shāng)品住房库存量大、消化周期長(cháng)的市、县，要引导棚改居民(mín)选择货币化安置方式，既促进房地产去库存，也避免重复建设。2016年，住建部督促商(shāng)品住房库存不足、房价上涨压力较大的市县，及时调整棚改安置政策，更多(duō)采取新(xīn)建棚改安置房的方式。去年底，住建部进一步明确，对商(shāng)品住房库存不足、房价上涨压力较大的地方，仍主要采取货币化安置的2018年新(xīn)开工棚改项目，开发银行、农业发展银行棚改专项贷款不予支持。
“给房”还是“给钱”，说到底还是要摸清地方住房供求家底。“地方政府部门对自身情况要有(yǒu)非常清醒的认识，比如，当地房地产市场是供过于求还是供不应求，短期和中長(cháng)期的市场规模会如何发展？”邓郁松认為(wèi)，地方政府部门不应通过短期的价格变动判断市场情况，比如短期内的房价上涨，并不一定是供不应求，也可(kě)能(néng)受低利率等因素影响，因此在应对市场变化调整政策的同时，也切忌政策“急转弯”，从而避免政策不断摇摆造成市场大幅波动。
政策协同，更科(kē)學(xué)地把握棚改的节奏和规模
2018年至2020年，按國(guó)務(wù)院常務(wù)会议的要求，“三年棚改攻坚计划”要再改造各类棚户區(qū)1500万套。除了因地制宜安置，未来三年的棚改该如何推进？
要严控范围和成本。过去有(yǒu)的地方对棚改的范围和标准把握不严，将棚改政策覆盖范围扩大到了一般建制镇，有(yǒu)的将道路拓展、历史街(jiē)區(qū)保护、文(wén)物(wù)修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入了棚改范围，也有(yǒu)的把房龄不長(cháng)、结构比较安全的居民(mín)楼纳入棚改范围，造成重复建设和资源浪费。住建部相关负责人表示，棚改重点攻坚的仍是老城區(qū)内脏乱差的棚户區(qū)和國(guó)有(yǒu)工矿、林區(qū)、垦區(qū)棚户區(qū)。各地要坚持既尽力而為(wèi)、又(yòu)量力而行的原则，不搞“一刀(dāo)切”、不层层下指标、不盲目举债铺摊子，同时，严禁大手大脚花(huā)钱，严禁违规支出，努力实现市域范围内棚改资金总體(tǐ)平衡。
还要严把质量和配套。住建部指出，按照新(xīn)的三年棚改攻坚计划的要求，各地应当及早开工新(xīn)建项目，加快建设续建项目，加大棚改配套基础设施建设力度，努力做到配套基础设施建设与棚改安置住房同步规划、同步报批、同步建设、同步交付使用(yòng)，严格工程质量监管，让更多(duō)困难群众早日“出棚进楼”。
专家认為(wèi)，未来地方政府部门要着眼于政策整體(tǐ)的协同性，更科(kē)學(xué)地把握棚改的节奏和规模。“不要把棚改当成孤立政策去执行，而是应当与其他(tā)政策协同一體(tǐ)，既要改善一些破旧小(xiǎo)區(qū)、棚户區(qū)的居住条件，又(yòu)要改善城市面貌，既不能(néng)对整个房地产市场产生大的负面冲击，也不能(néng)加大地方政府债務(wù)负担。”邓郁松表示。
刘洪玉也表示，“三年棚改攻坚计划”的1500万套改造任務(wù)，比上一个三年计划的1800万套已经有(yǒu)所减少。“三年棚改攻坚计划”结束后，大规模集中连片的城镇棚户區(qū)改造将基本完成，之后棚户區(qū)改造的形态将变為(wèi)常态化的零星分(fēn)散式改造。刘洪玉预计，2018年至2020年棚改的节奏将稍有(yǒu)放缓，地區(qū)政策尤其是在实物(wù)安置和货币化安置的比例上可(kě)以科(kē)學(xué)调整，2020年后棚改工作或将转為(wèi)以公共租赁住房和社區(qū)服務(wù)能(néng)力提升為(wèi)主要内容的常态化住房保障和社區(qū)发展工作。
“棚改质量一定要好一点。”邓郁松说，棚改今后也要走高质量发展的道路，遵循建设规律，与相关政策形成合力，让老百姓享受更好的居住环境。（赵展慧）
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