新(xīn)型城镇化建设重点任務(wù)敲定：人口落了户 城市要接住

今年新(xīn)型城镇化建设重点任務(wù)敲定

人口落了户，城市要接得住

近日，國(guó)家发改委印发《2019年新(xīn)型城镇化建设重点任務(wù)》(以下简称《任務(wù)》)，提出要突出抓好在城镇就业的农业转移人口落户工作，推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展。其中，城區(qū)常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城區(qū)常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群體(tǐ)落户限制。超大特大城市要调整完善积分(fēn)落户政策，大幅增加落户规模、精简积分(fēn)项目，确保社保缴纳年限和居住年限分(fēn)数占主要比例。

多(duō)位专家接受本报采访时表示，这是城镇户籍管理(lǐ)制度的又(yòu)一次创新(xīn)，有(yǒu)助于人口要素在城乡间、城镇间自由流动，有(yǒu)利于以人為(wèi)核心的新(xīn)型城镇化战略加快实施。

落户放开放宽，谁将直接受益？

《任務(wù)》中，最受关注的是加大户籍制度改革力度的措施。在此前城區(qū)常住人口100万以下的中小(xiǎo)城市和小(xiǎo)城镇已陆续取消落户限制的基础上，《任務(wù)》要求，城區(qū)常住人口100万至300万的大城市要全面取消落户限制；城區(qū)常住人口300万至500万的大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群體(tǐ)落户限制。

户籍制度改革是城镇化建设的重要内容之一。2014年，《國(guó)務(wù)院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，全面放开建制镇和小(xiǎo)城市落户限制、有(yǒu)序放开中等城市落户限制。如今，城區(qū)常住人口300万以下的全面取消落户限制、300万至500万的大城市全面放开放宽落户条件，无疑是中國(guó)户籍制度改革史上的一大突破。

记者查阅住建部公布的最新(xīn)全國(guó)城市人口和建设用(yòng)地统计数据，2017年城區(qū)人口超过500万的城市有(yǒu)上海、北京、深圳、重庆、天津、成都、广州、南京、武汉等9座，城區(qū)人口300万至500万的城市有(yǒu)西安、沈阳、哈尔滨、昆明、郑州、杭州、济南、青岛、大连、長(cháng)春等10座。这意味着，即使考虑到2017年数据发布至今一些城市城區(qū)人口有(yǒu)所增長(cháng)，全國(guó)661座城市中，将有(yǒu)绝大多(duō)数城市不再有(yǒu)落户限制。

“这项政策主要是解决城市存量人口的落户问题，即帮助那些已在城镇就业的农业转移人口落户城市。

”國(guó)家发改委城市和小(xiǎo)城镇改革发展中心研究员范毅接受本报采访时表示，从现状来看，流动人口占全國(guó)人口的17%-18%左右，这部分(fēn)人已经在城市生活，对城市的认同感、归属感较强，解决这2亿多(duō)人的落户问题，关系到社会稳定和发展。

同时，《任務(wù)》提出，城市政府要探索采取差别化精准化落户政策，积极推进建档立卡农村贫困人口落户。专家表示，此举能(néng)帮助那些发展机会缺失的贫困人口融入城市、摆脱贫困；而允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户，则降低了城市落户门槛，户籍制度对人口流动的限制作用(yòng)将大大减轻。

人口大量流入大城市，中小(xiǎo)城市面临收缩？

除了对大城市落户限制的松绑，对于超大特大城市，《任務(wù)》也提出，要调整完善积分(fēn)落户政策，大幅增加落户规模、精简积分(fēn)项目，确保社保缴纳年限和居住年限分(fēn)数占主要比例。一种观点预测，这将加剧城市间的竞争，人口大量进入大城市，一些中小(xiǎo)城市将面临人口收缩。

农业农村部农村经济研究中心研究员廖洪乐接受本报采访时说，大城市和特大城市放开放宽落户限制，一定程度上会加剧城市间竞争。不仅大城市、特大城市之间会有(yǒu)竞争，大城市与小(xiǎo)城镇之间也会有(yǒu)竞争。

范毅则认為(wèi)，不同层级城市户籍制度改变不一定会相互影响，未来不同城市之间的关系还是看经济发展，落户放开是给不同层级城市公平发展的机会，而中小(xiǎo)城市发展机会不会必然减少。

记者注意到，此前许多(duō)省会城市、二線(xiàn)城市“广栽梧桐引凤凰”，被媒體(tǐ)称為(wèi)“抢人大战”。在这些城市给出的条件之中，除了“零门槛落户”，往往还会有(yǒu)各项配套条件。不难发现，人口流动是一个综合问题，人们选择在哪类城市落户前会对成本收益做出预判和评价。正如廖洪乐所说：“那些产业富有(yǒu)活力、就业机会多(duō)、公共服務(wù)水平高、工作和生活环境优良、自身特色鲜明的城镇更具竞争力，其人口会呈现净流入，城镇会越来越繁荣。反之，城市人口就有(yǒu)可(kě)能(néng)呈现净流出态势，城镇最终走向衰落。”

对于《任務(wù)》首次提出的“收缩型城市”概念，应该怎样理(lǐ)解呢(ne)？范毅指出，收缩城市概念来自欧美國(guó)家的城市研究，以城市居住人口减少作為(wèi)评价标准，居住人口减少的城市称之為(wèi)收缩城市。

范毅认為(wèi)，目前对收缩城市的认识存在3个误區(qū)。首先，不能(néng)以城市辖區(qū)人口减少為(wèi)标准来判断城市收缩，应考察城區(qū)人口的增减；其次，不能(néng)以城市局部區(qū)域(如乡镇街(jiē)道)代替城市整體(tǐ)，中心城區(qū)的空心化在城市化发展到一定阶段确会存在；另外，资源型城市资源枯竭或是产业结构调整出现困难的城市，由于产业空心化造成城市收缩，与户籍制度关系不大。

《任務(wù)》明确，超大特大城市不能(néng)无序蔓延，大城市要提高精细化管理(lǐ)水平，中小(xiǎo)城市发展要分(fēn)类施策。其中，都市圈内和潜力型中小(xiǎo)城市要促进人口就地就近城镇化；收缩型中小(xiǎo)城市要瘦身强體(tǐ)，严控增量、盘活存量；边境城市强化稳边戍边作用(yòng)；稳步增设一批中小(xiǎo)城市，落实非县级政府驻地特大镇设市。专家表示，这些推动大中小(xiǎo)城市协调发展的措施，最终会促进人口在更大空间内自由配置。

廖洪乐表示，城乡间、城镇间人口自由流动，会带动其他(tā)生产要素自由流动，最终可(kě)能(néng)形成充满活力的城市群或都市圈。

城市人口多(duō)了，公共服務(wù)会打折吗？

“中國(guó)的城镇化是以人為(wèi)核心的新(xīn)型城镇化，我们要从人的需求出发去解决问题，目前要分(fēn)两步走。”范毅认為(wèi)，一是“落”，即人要进得了城，这就要降低城市落户门槛，让人能(néng)公平享受城市发展的红利；二是“推”，即推公共服務(wù)，城市要发展，必须不断改善公共服務(wù)、基础设施，為(wèi)人口提供适宜的工作、生活、休闲空间。

如何在城市生活得更好？城市人口增多(duō)后公共服務(wù)是否会打折？这击中了许多(duō)已经和想在城市落户的人的痛点。

公共服務(wù)扩大增量是政府责任，也是城市发展的表现。為(wèi)了让农业转移人口在城市能(néng)实现劳有(yǒu)所得、學(xué)有(yǒu)所教、病有(yǒu)所医、老有(yǒu)所养、住有(yǒu)所居，《任務(wù)》提出推进常住人口基本公共服務(wù)全覆盖，确保有(yǒu)意愿的未落户常住人口全部持有(yǒu)居住证，鼓励各地區(qū)逐步扩大居住证附加的公共服務(wù)和便利项目。有(yǒu)分(fēn)析认為(wèi)，这意味着教育、医疗、社保、住房等福利将大大向城市常住人口倾斜。

廖洪乐认為(wèi)，推进常住人口落户城镇和常住人口基本公共服務(wù)全覆盖，是复杂的系统工程，既要保证新(xīn)增常住人口基本公共服務(wù)水平有(yǒu)提高，也要保证原常住人口基本公共服務(wù)水平不下降；既涉及城乡间政府职责和利益关系调整，也涉及不同城镇间政府职责和利益关系调整。

对此，廖洪乐提出，实现这个目标，一靠投入，二靠改革。比如，在义務(wù)教育方面，既要常住地政府扩建或新(xīn)建更多(duō)公立學(xué)校，也要改革中高考制度、教育经费分(fēn)配和高校招生指标分(fēn)配办法；在住房保障方面，常住地政府既要投资建设更多(duō)保障性住房，也要在农村集體(tǐ)土地征收和农村集體(tǐ)建设用(yòng)地入市方面做更多(duō)改革探索；在养老和医疗保障方面，既要打通城乡间壁垒，也要打通不同城镇间壁垒，以确保常住人口在常住地享受基本养老和医疗服務(wù)。

人口持续流出，农村该如何发展？

根据國(guó)际经验，城市化可(kě)分(fēn)為(wèi)缓慢发展(城市化水平低于30%)、加速发展(城市化水平介于30%—70%)和平稳发展(城市化水平高于70%)三个阶段。廖洪乐告诉记者，目前中國(guó)正处于城市化加速发展阶段，预计这个阶段会持续到2035年，2035年以后进入平稳发展阶段。因此，今后15至20年内会有(yǒu)更多(duō)农村人口流向城镇。

既然人口从农村流向城镇是必然现象，那么如何处理(lǐ)城镇和农村之间的关系？城镇化进程中，农村要如何发展？

“城镇化发展和乡村振兴如同铁路的两根铁轨，二者并行不悖。”廖洪乐指出，中國(guó)几十年来的城乡分(fēn)割制度體(tǐ)系，為(wèi)城乡一體(tǐ)化设置了重重障碍，而建设现代化强國(guó)的一个目标就是要逐步缩小(xiǎo)直至最终消除城乡差别，即实现城乡一體(tǐ)化。為(wèi)此，必须同时对现有(yǒu)城镇制度和农村制度进行根本性改革，改革那些妨碍城乡生产要素自由流动和城乡基本公共服務(wù)均等化的體(tǐ)制和规则，如城乡土地制度、城乡户籍管理(lǐ)制度、城乡社会保障制度、农村集體(tǐ)产权制度等。

“城镇化是现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民(mín)问题的重要途径。”范毅认為(wèi)，过去，农村发展不仅依附于城市还要保障城市，各种要素单向地流向城市；未来，城乡间要实现要素的双向流动，促进融合发展。“随着城乡户籍不再是人口发展的限制，我们要解决的是如何让城市人口流向农村，比如到农村消费、休闲、居住等。”